A retroatividade de normas mais benéficas no direito administrativo sancionador e a mudança de entendimento consolidada pelo STJ no Tema nº 1.327
Matheus Emiliano de Almeida
Em 9 de setembro de 2026, a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça (“STJ”) julgou o Tema nº Repetitivo 1.327, sob a relatoria do Ministro Paulo Sérgio Domingues, para definir a possibilidade de aplicação retroativa da Resolução nº 5.847/2019 da Agência Nacional de Transportes Terrestres (“ANTT”) às infrações cometidas antes de sua edição. Com acórdão publicado em 21 de setembro de 2026, o julgamento consolidou o entendimento de que a superveniência de norma administrativa mais benéfica não autoriza, por si só, a revisão de sanções regularmente aplicadas segundo a legislação vigente à época dos fatos (1).
No acórdão paradigma, discutia-se a cobrança de multa pela conduta de dificultar a fiscalização durante o transporte rodoviário de cargas. A Resolução ANTT nº 4.799/2015 previa penalidade de R$ 5.000,00, posteriormente reduzida a R$ 550,00 pela Resolução nº 5.847/2019, o que ensejou o pedido de redução da multa aplicada à empresa autuada. O Tribunal Regional Federal da Segunda Região acolheu a pretensão, com fundamento na extensão da retroatividade penal benéfica ao direito administrativo sancionador. Todavia, a decisão foi reformada pelo STJ.
A fixação desse entendimento pelo STJ consolida a mudança na jurisprudência da corte. Anteriormente, a Primeira Turma havia admitido a retroatividade de normas administrativas mais favoráveis, por entender que o art. 5º, XL, da Constituição Federal, embora se refira expressamente à lei penal, revelaria princípio implícito do direito sancionatório em geral. No REsp nº 1.153.083/MT, julgado em 2014, essa interpretação foi acolhida em discussão sobre multa administrativa aplicada pela antiga Superintendência Nacional do Abastecimento (“SUNAB”) (2).
A orientação foi reiterada no AgInt no REsp nº 2.024.133/ES, julgado em março de 2023, sob a relatoria da Ministra Regina Helena Costa. O raciocínio adotado era o de que, se a Constituição determina a retroatividade da lei mais benéfica no âmbito penal, no qual se encontram as sanções mais graves, a mesma garantia deveria alcançar as penalidades administrativas. A origem comum dessas manifestações do poder punitivo estatal justificaria, nessa perspectiva, a aplicação da norma posterior mais favorável (3).
A revisão expressa desse entendimento ocorreu no REsp nº 2.103.140/ES, julgado em junho de 2024. Na ocasião, a Primeira Turma, sob a relatoria do Ministro Gurgel de Faria, reexaminou a matéria à luz do Tema nº 1.199 do Supremo Tribunal Federal (“STF”), relativo às alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa. Para o STJ, a interpretação constitucional firmada naquele julgamento impedia a aplicação automática da retroatividade penal benéfica às sanções administrativas, exigindo fundamento normativo próprio para afastar a incidência da norma vigente à época da infração (4).
Essa compreensão foi posteriormente reafirmada no AgInt no REsp nº 2.115.852, julgado em fevereiro de 2025 e relatado pela Ministra Regina Helena Costa. O Tema nº 1.327 consolidou, sob a sistemática dos recursos repetitivos, a superação da premissa que sustentava os precedentes favoráveis à retroatividade automática (5).
O voto condutor do Tema nº 1.327 partiu da premissa de que, embora o ordenamento jurídico seja uno, seus ramos possuem regimes jurídicos diversos em virtude de seu objeto, sua finalidade e seus princípios. Nesse particular, o fato de o direito administrativo sancionador e o direito penal representarem o exercício do poder punitivo do Estado não implica identidade de finalidades, de bens jurídicos protegidos ou de consequências impostas ao infrator. Assim, segundo o relator, a utilização de institutos de um ramo em outro depende da existência da mesma razão jurídica que justifica sua aplicação, consideradas as particularidades de cada regime.
Nesse ponto, o acórdão atribuiu especial relevância ao favor libertatis, princípio associado à proteção da liberdade individual. Na compreensão adotada pelo STJ, a retroatividade da lei penal mais benéfica constitui garantia vinculada às características da intervenção penal, que pode alcançar diretamente a liberdade das pessoas, enquanto as sanções administrativas, por sua vez, têm, em regra, conteúdo patrimonial ou restritivo de atividades. Assim, entendeu-se que a constatação de que uma multa administrativa é menos grave que uma pena criminal não seria suficiente para transpor automaticamente a regra constitucional de retroatividade penal mais benéfica para o direito administrativo sancionador.
Essa distinção foi articulada com a leitura conjunta dos incisos XXXVI e XL do art. 5º da Constituição Federal. Enquanto o inciso XL estabelece a retroatividade da lei penal favorável ao réu, o inciso XXXVI protege o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada. Para o tribunal, a exceção prevista para a matéria penal não pode afastar, sem autorização própria, o regime geral de preservação das situações jurídicas constituídas sob a norma anterior, em consonância com o art. 6º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (“LINDB”). Ao aplicar essa regra ao caso, o STJ considerou que a sanção administrativa regularmente constituída integra situação jurídica protegida contra a incidência de norma superveniente.
O julgamento também enfrentou a possibilidade de utilizar a analogia para estender a regra penal às sanções administrativas. Segundo o voto condutor, não caberia a aplicação analógica, pois a eficácia temporal das normas administrativas já seria disciplinada pela Constituição e pela LINDB. Como reforço, o relator mencionou a vedação à aplicação retroativa de nova interpretação administrativa, prevista no art. 2º, parágrafo único, XIII, da Lei nº 9.784/1999.
Por essa razão, o STJ entendeu que a aplicação da retroatividade penal por analogia não preencheria omissão do ordenamento, mas afastaria a norma já existente. A legalidade, nessa construção, exige tanto fundamento para a imposição da sanção quanto autorização para que alteração normativa posterior alcance fatos pretéritos. A título de exemplo, o relator mencionou o art. 106, II, do Código Tributário Nacional (“CTN”), que autoriza expressamente, nas hipóteses que especifica e em relação a ato não definitivamente julgado, a aplicação de lei posterior mais favorável em matéria de infrações e penalidades. Assim, não havendo autorização expressa para a retroatividade do novo regime legal, deve prevalecer o tempus regit actum.
O acórdão também relacionou a irretroatividade à segurança jurídica e à efetividade da regulação. Na perspectiva do relator, a proteção da confiança alcança tanto os administrados quanto a estabilidade da atuação estatal regularmente exercida. A redução posterior da penalidade não significa, necessariamente, que a sanção anterior fosse inválida ou inadequada quando aplicada. Preservar o regime vigente à época da conduta permitiria manter a previsibilidade das consequências do descumprimento das normas e evitar que a expectativa de abrandamentos futuros comprometesse a função preventiva da fiscalização.
No caso concreto, a ausência de autorização para retroagir foi reforçada pelo art. 3º da Resolução ANTT nº 5.847/2019, que estabeleceu sua entrada em vigor trinta dias após a publicação, sem atribuir efeitos retroativos à redução da multa. A infração continuava prevista no ordenamento, de modo que a controvérsia dizia respeito ao valor da penalidade. O STJ concluiu que a aplicação do novo montante aos fatos anteriores resultava de uma construção judicial fundada em orientação jurisprudencial superada, e não de determinação da própria norma.
Com esses fundamentos, o Tema nº 1.327 estabeleceu que a sanção prevista na Resolução ANTT nº 5.847/2019, embora mais favorável ao infrator, não retroage para alcançar condutas e sanções regularmente submetidas à norma vigente à época dos fatos. Também fixou o entendimento de que as penalidades administrativas derivadas do processo administrativo sancionador devem observar o tempus regit actum, ressalvada a existência de autorização legal específica e expressa em sentido contrário.
Matheus Emiliano de Almeida
Advogado da Equipe de Direito Administrativo e Regulatório do VLF Advogados
(1) STJ. REsp 2.175.768/ES. Primeira Seção. Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues. Julgado em 9/9/2026. DJEN de 21/9/2026. Tema Repetitivo 1.327. Disponível em: https://processo.stj.jus.br/SCON/GetInteiroTeorDoAcordao?num_registro=202402417229&dt_publicacao=21/09/2026. Acesso em: 25 set. 2026.
(2) STJ. REsp 1.153.083/MT. Primeira Turma. Rel. para acórdão Min. Regina Helena Costa. Julgado em 6/11/2014. DJe de 19/11/2014. Disponível em: https://www.stj.jus.br/websecstj/cgi/revista/REJ.cgi/ITA?CodOrgaoJgdr=&SeqCgrmaSessao=&dt=20141119&formato=PDF&nreg=200901596360&salvar=false&seq=1352836&tipo=0. Acesso em: 25 set. 2026.
(3) STJ. AgInt no REsp 2.024.133/ES. Primeira Turma. Rel. Min. Regina Helena Costa. Julgado em 13/3/2023. DJe de 16/3/2023. Informativo de Jurisprudência nº 769. Disponível em: https://processo.stj.jus.br/jurisprudencia/externo/informativo/?acao=pesquisar&aplicacao=informativo&livre=%40cnot%3D019850. Acesso em: 25 set. 2026.
(4) STJ. REsp 2.103.140/ES. Primeira Turma. Rel. Min. Gurgel de Faria. Julgado em 4/6/2024. DJe de 18/6/2024. Disponível em: https://scon.stj.jus.br/SCON/GetInteiroTeorDoAcordao?num_registro=202303689786&dt_publicacao=18/06/2024. Ver também STF. Tema de Repercussão Geral 1.199. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/jurisprudenciaRepercussao/verAndamentoProcesso.asp?classeProcesso=RE&incidente=4652910&numeroProcesso=843989&numeroTema=1199. Acesso em: 25 set. 2026.
(5) STJ. AgInt no REsp 2.115.852. Primeira Turma. Rel. Min. Regina Helena Costa. Julgado em 24/2/2025. DJEN de 27/2/2025. Disponível em: https://scon.stj.jus.br/SCON/GetInteiroTeorDoAcordao?num_registro=202304262190&dt_publicacao=27/02/2025. Acesso em: 25 set. 2026.
