Devedor contumaz e recuperação judicial: o combate à inadimplência fiscal pode justificar a falência?
Rafael de Albuquerque Rodrigues Queiroz
A Lei Complementar nº 225, de 8 de janeiro de 2026, instituiu o Código de Defesa do Contribuinte e estabeleceu critérios nacionais para a identificação do chamado devedor contumaz, assim entendido como o contribuinte cujo comportamento fiscal se caracteriza pela inadimplência substancial, reiterada e injustificada de tributos:
Art. 11. Para os fins desta Lei Complementar, considera-se devedor contumaz o sujeito passivo cujo comportamento fiscal se caracteriza pela inadimplência substancial, reiterada e injustificada de tributos (1).
A regulamentação decorre de preocupação legítima. É importante distinguir o contribuinte que deixa de recolher tributos em razão de dificuldade financeira circunstancial daquele que incorpora o inadimplemento ao próprio modelo de negócio, utilizando os recursos não recolhidos para financiar suas atividades e obter vantagem competitiva.
Em âmbito federal, a inadimplência é considerada substancial quando os créditos tributários irregulares forem iguais ou superiores a R$ 15 milhões e ultrapassarem 100% do patrimônio conhecido do contribuinte, e reiterada quando houver a manutenção de créditos irregulares em quatro períodos de apuração consecutivos ou seis alternados, no prazo de doze meses. A legislação exige, ainda, que a inadimplência seja injustificada. O enquadramento depende de procedimento administrativo, com prévia notificação e possibilidade de defesa, regulamentado, em âmbito federal, pela Portaria Conjunta RFB/PGFN nº 6/2026 (2).
Entre as consequências previstas para o devedor contumaz, há uma que desperta especial preocupação. De acordo com o art. 13, inciso I, alínea “d”, da Lei Complementar nº 225/2026, o devedor contumaz pode ser impedido de propor recuperação judicial ou de prosseguir no procedimento, motivando a convolação da recuperação judicial em falência a pedido da Fazenda Pública credora, in verbis:
Art. 13. Serão aplicadas ao devedor contumaz, isolada ou cumulativamente, as seguintes medidas:
I – impedimento de:
(…)
d) propositura de recuperação judicial ou de prosseguimento desta, motivando a convolação da recuperação judicial em falência a pedido da Fazenda Pública correspondente (3).
Desse modo, a regra pode alcançar tanto empresas que pretendam ajuizar a recuperação judicial quanto aquelas que já estejam submetidas ao procedimento. No primeiro caso, impede o acesso a importante instrumento legal de reorganização empresarial; no segundo, permite que a qualificação tributária fundamente pedido de convolação da recuperação em falência.
A previsão interfere diretamente na estrutura da Lei nº 11.101/2005, segundo a qual a recuperação judicial busca viabilizar a superação da crise econômico-financeira, com a manutenção da fonte produtora, dos empregos e dos interesses dos credores, promovendo a preservação da empresa e sua função social (4).
Esse princípio, naturalmente, não assegura a continuidade de toda sociedade empresária nem protege fraudes ou modelos de negócio estruturados sobre o inadimplemento deliberado de tributos. A questão consiste em saber se os critérios utilizados para caracterizar a contumácia fiscal são suficientes para concluir que a empresa é economicamente inviável.
A inadimplência tributária substancial e reiterada não se confunde necessariamente com a inviabilidade empresarial. O acúmulo de débitos fiscais, a insuficiência patrimonial e a falta de liquidez também podem ser manifestações da própria crise que a recuperação judicial busca justamente tratar.
Essa distinção é particularmente relevante no que se refere à proibição de propor recuperação judicial. A Lei nº 11.101/2005 estabelece, em seus arts. 48 e 51, os requisitos para o pedido e o processamento da recuperação judicial, permitindo que a viabilidade da empresa seja posteriormente submetida à avaliação dos credores. Ao impedir de antemão o acesso do devedor contumaz, a Lei Complementar nº 225/2026 introduz condição de natureza financeira que pode excluir a empresa do procedimento antes mesmo de qualquer análise coletiva sobre suas reais possibilidades de soerguimento (5).
O resultado produzido pela lei complementar é paradoxal: quanto mais grave for a crise fiscal da empresa, maior poderá ser a necessidade de reestruturação organizada; entretanto, essa mesma crise poderá servir de fundamento para afastá-la do instrumento legalmente criado para seu tratamento.
A situação também é delicada quando a qualificação ocorre durante a recuperação já em curso. Mesmo que a empresa tenha negociado com os credores, obtido aprovação do plano e iniciado seu cumprimento, classificação administrativa realizada por credor cujos créditos não se submetem ao plano poderá colocar em risco toda a reorganização, sem que tenha sido necessariamente realizada avaliação ampla sobre a viabilidade da atividade.
Evidentemente, o passivo fiscal não é irrelevante. Os créditos tributários não se submetem aos efeitos da recuperação judicial e as execuções fiscais, em regra, não são suspensas. A Lei nº 11.101/2005 também exige certidões de regularidade tributária para a concessão da recuperação judicial e prevê instrumentos específicos de parcelamento para empresas em crise (6).
Inclusive, ao analisar essa exigência, a Terceira Turma do Superior Tribunal de Justiça (“STJ”) reconheceu que a ausência de regularidade fiscal impede a concessão da recuperação e pode resultar na suspensão do processo. O STJ afastou, contudo, a imediata convolação em falência, diante da inexistência, naquele momento, de previsão legal para consequência tão severa (7).
A Lei Complementar nº 225/2026, no entanto, adotou a solução mais rigorosa de admitir que a própria qualificação como devedor contumaz impeça a recuperação ou fundamente pedido para seu encerramento por meio da falência.
A preocupação ganha relevo diante de recente precedente do STJ. Em fevereiro de 2026, a Terceira Turma reconheceu a legitimidade e o interesse processual da Fazenda Pública para requerer a falência em cenário de insolvência comprovada, após frustrada a execução fiscal anteriormente ajuizada. A combinação desse precedente com a vedação instituída pela Lei Complementar nº 225/2026 tem sido apontada como fator capaz de ampliar o risco de liquidação de empresas em crise antes de análise efetiva de sua viabilidade (8).
A referência legal ao pedido da Fazenda Pública indica, de todo modo, que a convolação não deve ocorrer automaticamente. A decretação da falência continua dependendo de decisão judicial, precedida de contraditório e de análise sobre a presença dos pressupostos legais. A qualificação administrativa, assim, não parece assumir, por si só, natureza vinculante para o juízo recuperacional.
O fato de a Lei Complementar nº 225/2026 ter natureza complementar também não encerra a controvérsia. Segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (“STF”), não existe hierarquia geral entre leis complementares e ordinárias, pois a distinção decorre da matéria reservada pela Constituição a cada espécie normativa. Assim, a inserção da vedação em lei complementar não lhe confere, por si só, superioridade hierárquica sobre a Lei nº 11.101/2005. A questão deve ser examinada a partir da compatibilidade material da nova restrição com a Constituição e com o sistema recuperacional (9).
Tanto é assim que, em março de 2026, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (“OAB”) ajuizou a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 7.943, questionando a vedação ao ajuizamento ou ao prosseguimento da recuperação judicial.
A OAB sustenta que o dispositivo possui natureza materialmente sancionatória e cria mecanismo indireto de coerção para o pagamento de tributos, semelhante às chamadas sanções políticas. Segundo a entidade, a classificação administrativa passa a produzir efeitos desproporcionais sobre o acesso à Justiça, a livre iniciativa, a preservação da empresa e a continuidade da atividade econômica, podendo conduzir à falência sem que a viabilidade empresarial seja adequadamente examinada. A ação requer a suspensão da norma e, no mérito, sua declaração de inconstitucionalidade (10).
O combate ao inadimplemento tributário utilizado como modelo de negócio é necessário para a proteção da livre concorrência. Entretanto, não parece adequado presumir que toda empresa enquadrada nos critérios da contumácia seja, por essa única razão, economicamente inviável.
Até que o STF defina a constitucionalidade e o alcance da norma, sua aplicação parece exigir análise individualizada das razões do inadimplemento, da existência de fraude ou má-fé, do estágio da recuperação judicial e da efetiva viabilidade da atividade empresarial.
Os próximos pronunciamentos do Tribunal serão fundamentais para definir se o legítimo combate ao devedor contumaz pode justificar a retirada de um dos principais instrumentos brasileiros de tratamento da crise empresarial.
Rafael de Albuquerque Rodrigues Queiroz
Advogado da Equipe de Contencioso Cível do VLF Advogados
(1) BRASIL. Lei Complementar nº 225, de 8 de janeiro de 2026. Art. 11.
(2) BRASIL. Lei Complementar nº 225, de 8 de janeiro de 2026. Arts. 11, §§ 1º a 5º, e 12. BRASIL. Receita Federal do Brasil; Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Portaria Conjunta RFB/PGFN nº 6, de 26 de março de 2026. Publicada em: 27 mar. 2026.
(3) BRASIL. Lei Complementar nº 225, de 8 de janeiro de 2026. Art. 13, inciso I, alínea “d”.
(4) BRASIL. Lei nº 11.101, de 9 de fevereiro de 2005. Art. 47.
(5) BRASIL. Lei nº 11.101, de 9 de fevereiro de 2005. Arts. 35, inciso I, alínea “a”, 45, 48, 51, 56 e 58; PIVA, Fernanda Neves; TEIXEIRA, Pedro Ludovico. O “devedor contumaz” e a vedação ao ajuizamento ou prosseguimento da recuperação judicial. Migalhas, 27 jan. 2026. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/depeso/448694/o-devedor-contumaz-e-vedacao-ao-ajuizamento-da-recuperacao-judicial. Acesso em: 28 jul. 2026.
(6) BRASIL. Código Tributário Nacional. Art. 187; BRASIL. Lei nº 11.101, de 9 de fevereiro de 2005. Arts. 6º, § 7º-B, 57 e 68.
(7) BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 2.053.240/SP. Relator: Ministro Marco Aurélio Bellizze, Terceira Turma; BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 2.082.781/SP. Relator: Ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, Terceira Turma; QUEIROZ, Rafael de Albuquerque R. A mudança da jurisprudência da Terceira Turma do STJ acerca da necessidade de apresentação de CNDs para concessão da recuperação judicial. Disponível em: https://www.vlf.adv.br/noticia_aberta.php?id=2696. Acesso em: 28 jul. 2026.
(8) BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 2.196.073/SE. Relatora: Ministra Nancy Andrighi, Terceira Turma; BAHIA, Pedro Ludovico Teixeira; BATISTA, Jansonn Mendonça. Devedor contumaz, recuperação judicial e risco de falência. Consultor Jurídico, 29 jun. 2026. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2026-jun-29/devedor-contumaz-recuperacao-judicial-e-risco-de-falencia/. Acesso em: 28 jul. 2026.
(9) BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 377.457/PR. Tema nº 71 da Repercussão Geral.
(10) BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 7.943. Relator: Ministro Flávio Dino. CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL. OAB vai ao STF para garantir acesso de devedores à recuperação judicial. 13 mar. 2026. Disponível em: https://www.oab.org.br/noticia/63949/oab-vai-ao-stf-para-garantir-acesso-de-devedores-a-recuperacao-judicial#:~:text=O%20Conselho%20Federal%20da%20OAB,possam%20recorrer%20%C3%A0%20recupera%C3%A7%C3%A3o%20judicial. Acesso em: 28 jul. 2026.
