Controle societário e aquisição de imóveis rurais: o que ainda permanece em aberto após o julgamento do STF
Isabelle Félix e Fernanda Vidigal
Imagine uma sociedade constituída no Brasil cujo sócio direto seja holding sediada na Alemanha, controlada por outra sociedade francesa, pertencente, por sua vez, a investidores norte-americanos. Sob a perspectiva do Direito Societário, trata-se de sociedade brasileira (1). Para fins da Lei nº 5.709/1971, contudo, a identificação do controlador é essencial para verificar se essa sociedade deve ser equiparada a pessoa jurídica estrangeira e, consequentemente, submetida às restrições aplicáveis à aquisição de imóveis rurais. Nesse cenário, surge dúvida prática: quem deve ser considerado o controlador dessa sociedade? A holding alemã, a sociedade francesa ou os investidores norte-americanos que exercem o controle em última instância?
A resposta não é meramente conceitual. A Lei nº 5.709/1971 disciplina a aquisição de imóveis rurais por pessoas físicas e jurídicas estrangeiras e estabelece diversas restrições para essas operações, buscando preservar interesses relacionados à soberania nacional e à ocupação do território. Para assegurar a efetividade desse regime, o § 1º do art. 1º da lei equipara a pessoas jurídicas estrangeiras as pessoas jurídicas brasileiras das quais participem, a qualquer título, pessoas físicas ou jurídicas estrangeiras residentes ou sediadas no exterior que detenham a maioria do seu capital social (2). Como consequência, essas sociedades brasileiras ficam sujeitas às restrições previstas na lei, que incluem hipóteses que dependem de autorização prévia do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (“INCRA”) ou do Congresso Nacional e restrições à concentração de imóveis rurais por estrangeiros de mesma nacionalidade em cada município.
Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, passou-se a discutir a constitucionalidade desse regime de equiparação. A controvérsia decorria, sobretudo, da redação original do art. 171, inciso I, da Constituição (posteriormente revogado pela Emenda Constitucional nº 6/1995), que definia como empresa brasileira aquela constituída sob as leis brasileiras, com sede e administração no país, sem distinguir sociedades em razão da nacionalidade de seus controladores.
Recentemente, em 23 de abril de 2026, o Supremo Tribunal Federal (“STF”), no julgamento conjunto da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 342 (“ADPF nº 342”) e da Ação Cível Originária nº 2463 (“ACO nº 2463”), confirmou a recepção do § 1º do art. 1º da Lei nº 5.709/1971 pela Constituição (3). Embora o acórdão ainda não tenha sido publicado, o resultado do julgamento encerra a discussão sobre a validade da norma e desloca o foco do debate para outra questão: quem deve ser considerado controlador da sociedade para fins da aplicação da lei?
Essa discussão exige, antes, compreender como o Direito Societário identifica o controlador. Para tanto, a doutrina brasileira consolidou o entendimento de que propriedade e controle representam conceitos distintos (4). Enquanto a primeira se relaciona à titularidade das participações societárias, o segundo decorre da efetiva capacidade de dirigir as atividades sociais e determinar os rumos da sociedade (5).
No âmbito das sociedades anônimas, o art. 116 da Lei nº 6.404/1976 (“Lei das S.A.”) estabelece que a caracterização do acionista controlador pressupõe, cumulativamente, (i) a titularidade de direitos de voto que assegurem, de modo permanente, a maioria dos votos nas deliberações da assembleia geral; (ii) o poder de eleger a maioria dos administradores; e (iii) a utilização efetiva desse poder para dirigir as atividades sociais e orientar o funcionamento dos órgãos da companhia (6). De forma semelhante, o art. 1.098 da Lei nº 10.406/02 (“Código Civil”) também adota a concepção de controle sobre as deliberações sociais como critério para caracterizar sociedades controladas (7).
O controle, portanto, não se presume, mas se verifica no exercício efetivo do poder de direção e na realidade concreta da estrutura de governança da sociedade.
Esse conceito, porém, não aparece expressamente na redação da Lei nº 5.709/1971. O § 1º do art. 1º da lei limita-se a fazer referência à participação de estrangeiros detentores da “maioria do capital social” da pessoa jurídica brasileira, sem definir o que se entende por controle ou esclarecer como essa regra deve ser aplicada em estruturas societárias complexas.
Em 2010, a Advocacia-Geral da União (“AGU”) publicou o Parecer nº LA-01 sobre a aquisição de terras por estrangeiros (8), no qual entendeu que a equiparação de pessoa jurídica brasileira à estrangeira depende da presença de três requisitos cumulativos: (i) participação, direta ou indireta, de pessoa física ou jurídica estrangeira na sociedade brasileira; (ii) exercício, por esse estrangeiro, do controle da sociedade brasileira, compreendido à luz do conceito previsto no art. 116 da Lei das S.A.; e (iii) residência ou sede do controlador no exterior. Dessa forma, o Parecer AGU nº LA-01/2010 afastou a leitura meramente patrimonial da expressão “maioria do capital social” e aproximou a interpretação da lei do conceito societário de controle.
Embora o parecer reconheça que a participação estrangeira pode ser direta ou indireta e adote o conceito societário de controle, ele não esclarece até que ponto deve avançar a investigação da cadeia societária para identificar esse controlador.
Retomando o exemplo apresentado no início deste artigo, se a sociedade brasileira é controlada diretamente por holding sediada na Alemanha, controlada por outra sociedade francesa, pertencente, por sua vez, a investidores norte-americanos, qual dessas pessoas deve ser considerada controladora para fins da Lei nº 5.709/1971? A análise deve se encerrar na controladora direta? Deve alcançar a controladora indireta? Ou deve prosseguir até os investidores que, em última instância, exercem o poder de decisão?
A resposta a essas perguntas produz efeitos práticos relevantes. Dentre as restrições ao direito de aquisição de terras rurais por estrangeiros estabelecidas pela Lei nº 5.709/1971, destaca-se o limite segundo o qual a soma das áreas rurais pertencentes a estrangeiros não pode ultrapassar um quarto da área do município onde se situem, sendo que pessoas da mesma nacionalidade não podem ser titulares de mais de 40% desse limite, o equivalente a 10% da área total de cada município. No exemplo utilizado, se a sociedade brasileira adquirir imóvel rural, para qual nacionalidade essa aquisição deverá ser contabilizada pelo cartório de registro de imóveis competente? A alemã, por ser a nacionalidade da controladora direta? A francesa, por ser a nacionalidade da sociedade que exerce controle indireto? Ou a norte-americana, por corresponder aos investidores que, em última instância, exercem o poder de decisão?
O desafio de identificar quem efetivamente controla estruturas societárias complexas não é exclusivo da legislação fundiária. A legislação tributária, por exemplo, também enfrentou questão semelhante ao buscar garantir transparência fiscal e impedir a ocultação de patrimônio por trás de estruturas multiníveis. Para esse fim, a Instrução Normativa RFB nº 2.119/2022 exige que determinadas entidades identifiquem seu beneficiário final, definido como a pessoa natural que, em última instância, possui, controla ou exerce influência significativa sobre a pessoa jurídica (9). Em outras palavras, a própria norma determina expressamente que a investigação deve ultrapassar os diversos níveis da cadeia societária até alcançar a pessoa natural que efetivamente exerce o controle ou se beneficia da estrutura.
Contudo, não há definição equivalente no regime da aquisição de imóveis rurais por sociedades brasileiras equiparadas a estrangeiras.
Além disso, a simples transposição do conceito tributário de beneficiário final para a legislação fundiária pode não ser suficiente para solucionar essa questão. No âmbito tributário, a identificação do beneficiário final busca revelar quem, em última instância, se beneficia do patrimônio ou da renda gerados pela estrutura societária. Já na Lei nº 5.709/1971, a preocupação parece estar voltada à identificação de quem efetivamente exerce o controle relevante sobre a exploração e a destinação das terras rurais. Em estruturas societárias complexas, essas figuras podem não coincidir. É perfeitamente possível, por exemplo, que sociedade brasileira explore atividade rural e reinvista integralmente os resultados em suas próprias operações ou em sociedades intermediárias do grupo econômico.
No ambiente empresarial atual, marcado por estruturas societárias cada vez mais sofisticadas, a identificação do controlador tornou-se significativamente mais complexa. Cadeias multiníveis de participação societária, estruturas de controle compartilhado, companhias abertas com capital pulverizado e veículos de investimento, como Fundos de Investimento Imobiliário (“FIIs”) e Fundos de Investimento das Cadeias Produtivas do Agronegócio (“FIAGROs”) ilustram bem esse cenário.
Ao confirmar a recepção do § 1º do art. 1º da Lei nº 5.709/1971, o STF encerrou a discussão sobre a validade do regime de equiparação das sociedades brasileiras controladas por estrangeiros. Entretanto, permanecem em aberto importantes questões relacionadas à sua aplicação prática, especialmente quanto à identificação do controlador em estruturas societárias complexas. A publicação do acórdão poderá trazer elementos adicionais sobre essa matéria, cuja resposta impacta diretamente a interpretação da lei, a atuação dos cartórios de registro de imóveis e a estruturação de investimentos envolvendo imóveis rurais no Brasil.
Para mais informações sobre o assunto, entre em contato com a equipe de consultoria societária do VLF Advogados.
Isabelle Félix
Advogada da Equipe de Consultoria do VLF Advogados
Fernanda Marra Vidigal
Advogada da Equipe de Consultoria do VLF Advogados
(1) Código Civil, art. 1.126. “Art. 1.126. É nacional a sociedade organizada de conformidade com a lei brasileira e que tenha no País a sede de sua administração.”
(2) Lei nº 5.709/1971, art. 1º, § 1º. “Art. 1º – O estrangeiro residente no País e a pessoa jurídica estrangeira autorizada a funcionar no Brasil só poderão adquirir imóvel rural na forma prevista nesta Lei. § 1º – Fica, todavia, sujeita ao regime estabelecido por esta Lei a pessoa jurídica brasileira da qual participem, a qualquer título, pessoas estrangeiras físicas ou jurídicas que tenham a maioria do seu capital social e residam ou tenham sede no Exterior.”
(3) Na ADPF nº 342, questionava-se se o §1º do art. 1º da Lei nº 5.709/1971 teria sido recepcionado pela Constituição após a revogação de seu art. 171 pela Emenda Constitucional nº 6/1995, que eliminou a distinção entre empresa brasileira e empresa brasileira de capital nacional. Na ACO nº 2463, por sua vez, discutia-se a validade do parecer da Corregedoria-Geral da Justiça do Estado de São Paulo que dispensava tabeliães e registradores da aplicação dessas restrições às sociedades brasileiras controladas por estrangeiros.
(4) Conforme explica Modesto Carvalhosa, “[é] o controlador que exerce, na realidade, o poder. Internamente, mediante o prevalecimento dos votos. Externamente, por outros fatores extra-societários. Controlar uma companhia, portanto, é o poder de impor a vontade nos atos sociais e, via de consequência, de dirigir o processo empresarial, que é o seu objeto. Há um sentido dinâmico nesse poder que transcende o caráter meramente patrimonial de disponibilidade dos bens, próprio do direito das coisas. A noção de controle está evidentemente ligada aos negócios societários e ao procedimento empresarial que decorre da consecução do seu objeto. Ainda que o controlador não possa dispor dos bens como um proprietário, todas as decisões societárias e a atividade empresarial dependem de sua vontade, manifestada de forma permanente.” (CARVALHOSA, Modesto. Comentários à Lei de Sociedades Anônimas. Artigos 75 a 137. 4. ed. rev. atual. São Paulo: Saraiva, 2009. v. 2, p. 489).
(5) EIZIRIK, Nelson. A Lei das S/A Comentada. Arts. 1º a 120. São Paulo: Quartier Latin, 2011. v. I, p. 665.
(6) Lei das S.A., art. 116. “Art. 116. Entende-se por acionista controlador a pessoa, natural ou jurídica, ou o grupo de pessoas vinculadas por acordo de voto, ou sob controle comum, que: a) é titular de direitos de sócio que lhe assegurem, de modo permanente, a maioria dos votos nas deliberações da assembléia-geral e o poder de eleger a maioria dos administradores da companhia; e b) usa efetivamente seu poder para dirigir as atividades sociais e orientar o funcionamento dos órgãos da companhia. Parágrafo único. O acionista controlador deve usar o poder com o fim de fazer a companhia realizar o seu objeto e cumprir sua função social, e tem deveres e responsabilidades para com os demais acionistas da empresa, os que nela trabalham e para com a comunidade em que atua, cujos direitos e interesses deve lealmente respeitar e atender.”
(7) Código Civil, art. 1.098. “Art. 1.098. É controlada: I – a sociedade de cujo capital outra sociedade possua a maioria dos votos nas deliberações dos quotistas ou da assembléia geral e o poder de eleger a maioria dos administradores; II – a sociedade cujo controle, referido no inciso antecedente, esteja em poder de outra, mediante ações ou quotas possuídas por sociedades ou sociedades por esta já controladas.”
(8) O Parecer nº LA-01/2010 da AGU foi emitido no contexto das discussões sobre a recepção do § 1º do art. 1º da Lei nº 5.709/1971 pela Constituição, concluindo pela constitucionalidade do dispositivo e pela aplicação das restrições da lei às pessoas jurídicas brasileiras equiparadas a estrangeiras. Esse entendimento passou a orientar a matéria desde 2010 e foi confirmado, neste ano, pelo STF no julgamento da ADPF nº 342 e da ACO nº 2.463.
(9) Instrução Normativa RFB nº 2.119/2022, art. 53. “Para fins do disposto nesta Instrução Normativa, considera-se beneficiário final: I – a pessoa natural que, em última instância, de forma direta ou indireta, possui, controla ou influencia significativamente a entidade; ou II – a pessoa natural em nome da qual uma transação é conduzida.”
